关于审判独立的问题研究与改革思路 —以审判权与审判管理权、审
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来源：江苏法院网 作者：寇建
纵观世界各国的司法改革，无论是以法官为重心的大陆法系，又或是以当事人为重心的英美法系，都将审判独立作为改革的重要目标。随着司法现代化进程的开启，我国司法体系中审判权与审判管理权、审判监督权的关系也日受社会大众的瞩目。但由于权力关系的复杂不清，导致审判权被干涉问题的日渐凸显，严重危及到了法院裁判功能的正常发挥，因此，从审判权与审判管理权、审判监督权的关系入手，寻找问题，对症下药，解决阻碍审判权独立行使的现实问题，对完善审判权运行机制、更好地坚持司法为民、强化司法公信、实现司法公正与权责统一具有重要意义。
一、定位与问题：审判权运行机制的现状反映
审判是指国家专门机关以国家名义依照法律对刑事、民事、经济和行政等案件进行审理和裁判的活动。[1]审判权则是基于审判活动而获得，同时服务于审判活动的权力，具有公共事务的属性。
（一）审判权的定位：审判独立与功能发挥
《中华人民共和国宪法》第一百二十六条、《人民法院组织法》第四条的规定体现了审判权运行的独立性要求，可见审判独立一直是立法者所追求的目标。但就实践操作而言，在行使审判权时，如果不能摆脱他种干涉，会造成审理难、执行难、追责难等系列问题，最终导致法官无法独立完成审判事务，阻碍了司法公正的实现及宪法、法律权威的树立。
在我国，基于相关法律，审判权的行使主体为独任审判的法官、合议庭组织与审判委员会。法院的裁判功能依靠这三类主体的审判活动而呈现在社会公众面前。许多人认为法院审判权的行使仅限于对社会纠纷的裁判，其实不然，审判权是执政权的重要组成部分，司法审判工作也是社会治理体系的重要环节，再加上当前人民法院“属地化”管理的现状，使得人民法院除了“专司司法裁判职能”外，不可避免地要延伸自身职能参与到各种社会性事务中去，如维稳、信访处置、拆迁、社会综合治理等。
（二）审判权运行机制的现状分析：“审判权”与 “审判管理权”、“审判监督权”的矛盾
18世纪法国启蒙运动先驱者孟德斯鸠提出了具有现代意义的“三权分立”学说，审判权作为独立于立法权与行政权的权力，其在防止权力滥用，以及引导政治社会进入良性发展轨道方面都具有重要作用。“三权分立”学说要求的是审判权的独立，将其引申于审判权动态运行中的功能发挥，就会发现实现审判权的独立行使，就需要厘清审判权与审判管理权、审判监督权之间的矛盾关系。
就“审判权”与“审判管理权”的矛盾而言，一是目前基层法院的定案决策机制上的主要问题：在合议制层面，合而不议导致承办人的意见僭越审判长的主导权；在审委会层面，院领导先发言、按领导的少数意见作出决定、一言堂、随声附和式表决等问题不同程度的存在。由此形成一个信息不对称状态下的矛盾：一来，案件具体承办人掌握案件基本情况，但是却没有最终决策权；而真正把握决策权的却因为不掌握案件情况而可能不当干预或者判断偏差。二是当前很多法院的审判管理过多强调了对法官的管理、对审判的控制，审判管理走进了一个误区——重管理、轻服务，多监督、少保障，重约束、轻激励，在上下级法院之间和法院内部，法官的裁判权被“绩效考评”牢牢绑定，中国司法也由此进入“以数字论英雄”的时代。三是虽然当前法官对所办案件实行的是“终身负责制”，然而由于审判独立性的缺失，以及院内领导对案件的干涉，导致了裁判责任的追究不清，造成了“权责不统一”的现状。
就“审判监督权”与“审判权”的矛盾而言，审判监督权要求法院在审判事务与社会性治理事务方面都要有所建树，而审判权的行使则多是针对审判事务的进行，在社会事务上，缺少积极性，甚至存在被动性。但因为审判监督权的存在，审判权 “社会化”功能需要发挥完善，在没有得到更多的社会资源支持的情况下，反而会挤占、干扰到法官本职工作的开展，进而影响了司法的公平正义。同时，如社会公众、地方政府机关及各团体组织对审判权通过人、财、物等变相方式的监督，导致了审判权独立的进一步缺失。而且，还必须引起注意的是，司法功能横向、纵向的拓展必然会牵涉更多的利益关系，导致了大量的矛盾在“涉诉信访”的名义下向司法领域聚集，在没有有效化解的情况下，审判监督权则将对审判权的行使产生干扰，从而给司法审判带来了“司法不能承受之重”。
二、剖析与归纳：造成审判独立缺失的原因总结
（一）审判管理不善形成了审判权独立行使的阻力
近年来，法院受案数量的增加，加之审判力量的匮乏，导致了法院案件的“雪球式”[2]积累，从而要求审判管理进行适当协调而保证案件的高效审理。但现实中的不当操作又往往会导致审判权被干涉更为严重的现象。一方面上级法院对下级法院以考核的形式敦促下级法院的快速结案以解决案件过度饱和的问题，然而由于各地发展状况的不同，导致不同法院的案件特点也有所不同，适用统一的考核体系在一定程度上与法院自身的实际不符，同时，为了实现指标数据，就必须使用“行政化”手段强迫法院追求数据结果，又进一步阻碍了审判权的独立行使。另一方面法院内部，院、庭长通过审判管理干预案件审理，以求完成指标任务，缓解案多人少矛盾。从定案形式而言，当前法院定案形式主要为独任制定案、合议制定案、审委会定案，独任制与合议制定案，需要经过院、庭长的审签，容易造成院、庭长对案件的不当干预；审委会决策大多遵从领导的意见，纵而产生负面引导作用。因此，审判管理权的不当干预在一定程度上，给审判权的独立行使带来了较大阻力。
（二）审判监督导致的职能定位错失引发了审判权独立行使的困难
审判制度的首要任务即纠纷解决，[3]因此，法院的首要和直接职能即纠纷的裁判。然而，审判监督权的存在，就迫使法院延伸自身职能，积极主动地参与到社会矛盾的有效化解、社会管理机制创新、维护社会稳定等事务中去。再加上，法院作为国家的审判机关，除了承担纠纷裁判职能外，自然还承担着司法调研、司法建议等审判信息的抽象化职能与司法解释的制定等司法规则的创制职能，[4]导致法院在积极介入社会性事务时，过度追求社会效果的实现，以有限的司法资源面对无限的社会纠纷，从而导致了审判压力倍增以及审判资源紧缺的问题。同时，如上文所述，政府等部门对法院在人、财、物方面变相的监督，法院在处理案件时还必须依从政策性的导向，从内部管理到外部管理，从对下管理到对上管理，都形成了一定的“行政化”色彩。不管是审判压力的集聚与资源的紧缺，还是政策性的导向的干涉，都给审判权的独立行使带来了现实困难。
（三）权责不清弱化了审判权的独立行使
审判权的独立，不仅要实现效率与公正等目标，还要建立起一套符合司法审判规律的责任追究体系。然而，当前法院因为审判管理权与审判监督权的过度干涉，导致了案件裁判后的权责不清。就现实情况而言，院、庭长在案件审理过程中把关定案作用的明显，以及行政化思维对部分法官产生的现实影响，导致了“审而不判，判而不审”的情况在案件审理过程中时有发生，一是导致了对发改案件、瑕疵案件在追责过程中的问责不严，惩戒性不够的现象；二是导致了在对差错案件追责时，对谁追责不明的问题。由于权责的不清，法官在案件审理时，多会偏重于请示领导意见，对领导意见更是盲目跟从，导致了审判权被干涉的更为严重。
三、改进与创新：实现审判权独立行使的改革思路
（一）宏观层面：立足社会，推进审判独立
1．完善立法，消除不利后果
埃尔曼曾经说过：“法律乃是改革的主要力量，是解决冲突的首要渠道。”推进审判独立的首要工具是完善立法。一是出台院、庭长在案件审理过程中的参与机制，通过法律予以规范，同时，对参与案件的责任划分进行明确；二是建立与宪法对接的法律体系。审判独立虽然在宪法中已经予以明确规定，但现实中缺乏针对审判独立的专门性立法，导致了审判行为的易被干扰。因此，需要建立一套与宪法相对接的法律体系，特别是出台不当干预审判独立行为实质性惩戒性法律法规，减少干扰审判权行使的行为；三是进一步加强法院管理方面的立法。对于上下级法院之间的管理、法院内部的管理进行明确，进而减少法院改革可能产生的行政化管理。
2．深化司法公开，发挥主体监督功能
法院公信力的产生源自于司法信息的公开程度与社会监督功能的发挥。从司法公开的角度来讲，应实现司法公开的层次性与整体性的推进。一是要对司法公开的内容、方式以及范围等设立统一的标准，特别是要有效推进裁判文书、执行信息等实体性公开，同时建立起司法信息公开的平台，保证审判流程公开，实现审判管理信息的资源共享与信息流通；二是选择技术过硬的公司进行合作，强化信息公开的技术保障，以防止黑客等恶意人员的干扰；三是完善司法公开的考评机制，对于符合司法公开要求的应当予以认可，并通过通报等方式进行表彰鼓励。而且，要拓展社会监督的方式和途径，建立其法院公开信息的申请制度与反馈制度，强化司法公开的作用。从监督的角度来讲，除了司法公开为社会提供的各种监督便利，还要加强人民陪审员、律师等对审判过程及裁判结果的监督，防止司法腐败，并定期对该类人员进行意见咨询，从而更好地发挥对法院审判活动的监督功能。
（二）中观层面：规范层级，保障审判独立
1．明确上下级法院的关系，形成监督指导
当前，中国法院的司法权仍然是非常弱势的权力，并缺乏足够的权威与信誉。而这种弱势的根源部分来自于非正常的监督指导关系。据最高人民法院《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》的相关规定，上级法院监督指导下级法院的审判业务工作，监督指导的范围、方式和程序应当符合法律规定。因此，上下级法院之间的监督、指导应当在法律规定的范围内，并不应该“越权”。为此，应将规范上下级法院关系作为司法体制改革总体布局的突破点，加强顶层设计和系统构建，统筹规划好制度改革的现实性、长远性、科学性、合理性等问题，实现监督指导关系的理性回归。要明确上级法院对下级法院在司法行政、人事管理等方面的方式与范围，避免侵蚀审判导权行为的发生。对不同层级法院的功能要进行合理界定，厘清上级法院对下级法院的监督管理职权，提升指导与监督工作的针对性、实效性。可以摆脱当前案件请示的做法，以案件管辖权转移进行替代。同时，应严格规范上级法院对下级法院案件发回重审与指定再审的条件，如有发回重审或是制定再审的，必须在裁判文书中说明具体事由。
2．完善业绩考核评价机制，提升审判质效
科学的考评机制对检验评价一个法院的司法能力、审判质效等总体状况，推动争先创优无疑具有积极作用。但某些不科学的考核指标往往会带来负面影响，使考核制度背离初衷。但可以肯定的是，这种依托现代科技开展的法院绩效、部门绩效和法官绩效考评机制，使得管理的精确性和可验证性得到加强。但是在实践中要理性应对，考核是手段，审判质效才是目标，所以考核方式上要注意：第一，区分管理数据与案件数据的不同价值。因为法院整体发展态势除了案件数据，还包括制度创新、队伍建设、基层基础建设等方面的数据，应该对其进行区分，各取所用，不能讲管理数据与案件数据的考核混为一谈。第二，取消既影响法官工作积极性，又没有实际效果的考评方法。对于违背审判规律考核方式，特别是各种没有实际效果，容易引起误导的排名考核，应当坚决予以废除，出台适合审判规律，能够切实推进审判权功能发挥的考评机制。第三，要“跳出考核抓质效”，推行正确的管理模式。设置与自身案件数量、类型特点、质效状态、发展需要相契合的管理模式，尤其是为了保证指标数据的真实可信，要有“宁丢名次，不失标准”的魄力。
（三）微观层面：加强管理，实现审判独立
1．规范院、庭长监督管理职责，确保审判独立
对于院、庭长的管理职责，不能走极端方式，虽然现在院、庭长的管理方式影响到了审判独立，但并不能就此否定院、庭长的管理职责。为了规范院、庭长监督管理职责，确保审判独立，应加强院、庭长对重大、疑难、复杂或新类型案件的监督管理，通过个案管理把监管工作渗透到审判活动中，确保在每起案件中实现公平正义。一是明确院、庭长行使审判监督权与审判管理权的范围与方式。监督时应做到不可以越权监督，释明监督的权限与范围，同时还应明确监督的责任追究以及懈怠监督的责任承担；管理时应注重不能将管理权凌驾于审判权至上，院、庭长管理职责的定位、主体、对象、内容、方法、程序等事项要有法律、司法解释上的依据，要将管理与审判区分开，各自界定范围，从制度完善、队伍建设等方面服务于审判，为审判权的依法、有序运行创造有利条件，提供必要保障。二是院、庭长指导办案，对重大疑难、集团诉讼、群体性纠纷，要求立案部门实行登记备案，在移送卷宗时告知业务庭庭长，并将重大案件的基本情况在一定时间内登记上报院长，案情重大紧急的立即汇报；对敏感性案件，院长动态跟踪督办，随时了解案件进展，及时出面协调，指导审理，化解不稳定因素，确保不发生影响稳定的事件。总体来讲，完善院、庭长的监督管理职责，既要切实发挥对审判活动的监督与制约作用，又要禁止超越法律规定干预审判业务部门及审判人员依法办案，形成院、庭长监督管理与审判工作的良性互动格局。
2．完善定案机制，推进司法规范化
十八届三中全会要求通过改革，明确审判主体，改变“审者不判，判者不审”、责任归属不清的乱局。[5]随着审判独立的推进，人民法院的定案机制将发生深刻的变化，核心导向就是让院、庭长行政领导意义上的“管案权”重新回归审判组织，正所谓“让审理者裁判，让裁判者负责”。首先，确定合议庭与审委会的裁判机制。其次，加强对合议庭与审委会的监督考核。一是明确独任法官或合议庭行使审判权与院、庭长行使审判监督权的界限，除审判委员会讨论后形成的决定以外，院、庭长不得个人改变独任法官或者合议庭的决定。二是加强对合议庭履职过程的监督。审判管理、审务督察部门通过查看庭审录音录像，抽查合议庭评议笔录，发现和查处合议庭成员怠于履职的行为。三是把合议庭全体成员的履职情况均纳入考核。对裁判差错负有责任的合议庭成员，均应承担相应责任。最后，通过规范审委会委员职责、规范议事表决程序、规范案件报告方式等措施来强化审委会的职能发挥，如审理报告会前研阅，会上不再汇报案情；分管院领导末位发言，其他委员随机发言和主持人点名发言等。
四、结语
审判权的行使需要审判管理权的服务以及审判监督权的约束，但在当前权力关系存在诸多问题的前提下，不仅要从理论层面，探索审判权与审判管理权、审判监督权的合理关系，更要借鉴实践经验，推进三种权力的良性运行，最终实现审判独立的目标。本文从审判权与审判管理权、审判监督权关系为视角，对当前的影响审判独立的问题予以展现，并从宏观、中观与微观层面提出了相关的改革思路，但由于时间的紧迫性与资料来源的局限性，笔者所发现的问题与探寻的思路可能存在不足。鉴于此，本文只求能够作为问路之“石”，以期能够引来上等之“玉”。
[1]朱锋主：《中华人民共和国宪法释义》，人民出版社1993年版，第250页。
[2]丁寿兴：“司法功能完善与审判职权配置模式的构造”，载《人民司法》2010年第19期。
[3][日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第1页。
[4]梁平，陈焘：“我国法院职能转型过程中的法理探究”，载《河北大学学报（社会科学版）》2012年第6期。
[5]季卫东：“两个风向标”，载《中国改革》2014年第1期。
作者单位：东台市人民法院